La Argentina y el FMI. El préstamo Stand-by de 2018
Quizás no sea un hecho muy conocido de la historia económica de América Latina que el Che Guevara fue representante del gobierno de Cuba ante el Directorio del FMI. Efectivamente, entre noviembre de 1959 y febrero de 1961 Ernesto Guevara ocupó la presidencia del Banco Central cubano y, en tal carácter, cumplió las tareas de representación del flamante gobierno de Fidel Castro en el cuerpo de conducción del Fondo. De este y otros episodios nos podemos enterar a través de la lectura del reciente libro de Alejandro Werner y Martín Kanenguiser “La Argentina en el Fondo”.[1] El texto está vertebrado sobre un tema principal: el relato de la experiencia personal de Alejandro Werner como Director del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI entre enero de 2013 y agosto de 2021.[2] Un recorrido de 9 años que se concentra con particular detalle en la negociación del programa de stand-by del FMI con Argentina otorgado en junio de 2018.
Desde todo punto de vista se trata de un libro de sumo interés, especialmente si se tiene en cuenta la actual situación económica. Por cierto, no es habitual una narración en primera persona de un exfuncionario del Fondo sobre una experiencia que constituyó el eje de sus preocupaciones centrales dentro de una institución caracterizada por la austeridad de sus declaraciones públicas. Alejado del peso y las responsabilidades de la función, Werner se adentra con desenvoltura en el terreno de la relación entre Argentina y el Fondo. De esta manera, nos acerca su perspectiva personal sobre una materia de importancia central de la política económica aplicada en la Argentina que, con origen en esos años, habrá de tener repercusiones en el futuro.
Como sabemos, el préstamo de us$ 50 mil millones otorgado por el FMI a Argentina en 2018, que se amplió a los pocos meses hasta alcanzar el monto us$ 56,7 sigue siendo una materia de intensa controversia. El debate comprende, principalmente, la magnitud, oportunidad, la instrumentación y al propósito mismo de la operación.
Es de interés una rápida referencia a cada uno de estos aspectos. Con relación al volumen del préstamo, Werner apunta que la decisión sobre el tamaño del programa fue resuelta por una de las áreas técnicas del Fondo aplicando los parámetros de práctica y que no fue una tarea del equipo encargado de la negociación con Argentina. No habría, por tanto, interferencias políticas en una labor que se resolvió en el plano técnico de la institución. En cambio, según relata el autor, la posterior ampliación del crédito y aceleración del cronograma de desembolsos fue un pedido unilateral de Argentina por parte del Presidente Macri que tomó por sorpresa a Christine Lagarde, a la sazón Directora Gerente del FMI.
Respecto de la oportunidad, el gobierno argentino decidió concurrir al Fondo para responder a lo que percibió como una pérdida de acceso al financiamiento que afectaba al conjunto de los mercados emergentes, Argentina entre ellos. En este tema, la opinión de Werner es coincidente con el diagnóstico oficial, pero formula dos críticas de importancia. Por una parte, señala el excesivo optimismo previo de parte del gobierno argentino. Esta situación había sido señalada por el Fondo en un informe de diciembre de 2017 (Artículo IV). Por otro lado, le llama la atención que el gobierno no hubiera intentado una corrección del programa de política en forma previa al llamado al FMI en mayo de 2018 solicitando la ayuda financiera. En este aspecto, Argentina no pareció acomodarse al procedimiento que habitualmente siguen otros países prestatarios.
En cuanto a la implementación y ejecución del programa -una materia que levantó críticas importantes de parte de la oposición política al gobierno- Werner es categórico en el sentido de dejar en claro que se cumplieron todas las reglas internas, tanto en los mecanismos de aprobación como de las regulaciones atinentes al desembolso de los fondos.
En lo concerniente al objetivo del préstamo, la operación estuvo destinada a restaurar la confianza y operar como puente hasta que Argentina pudiera recobrar el acceso a los mercados de crédito. Tal era el planteo consensuado entre el gobierno argentino y el Fondo en la negociación de mayo de 2018. De allí que las políticas del programa -fiscal, monetaria y cambiaria- estuvieran orientadas con el propósito de fortalecer la situación macroeconómica en el marco de un programa tradicional del FMI. Sin embargo, el libro permite enterarnos de una materia de debate y controversia dentro de la institución: la deuda con el sector privado. Se discutió si esta requería una restructuración previa al lanzamiento del programa. La opinión al respecto en el FMI -tanto en el staff como en el Directorio- no era unánime. Primó finalmente el criterio de llevar adelante el programa sin renegociar los pasivos, pero advirtiendo que la sostenibilidad del endeudamiento se encontraba en límites críticos. Esta nota de cautela habría de aparecer explícitamente en los sucesivos informes de revisión del programa, lo cual en parte conspiraba en contra del objetivo mismo de la operación al señalar el estrecho desfiladero por el cual se transitaba.
Pero lo cierto es que el programa no cumplió con su objetivo. Después de haber aportado us$ 44,1 mil millones en el curso de un año -entre junio de 2018 y julio de 2019-, el FMI interrumpió los desembolsos. ¿A qué se debió el fracaso de la operación? Según puede leerse en el libro correspondería señalar dos momentos en el tiempo. Según Werner, en la fase inicial, las autoridades no fueron claras acerca de la disponibilidad efectiva de los recursos que aportaría el FMI. Se dieron señales en el sentido que se trataría de una línea de acción precautoria, cuando la realidad era otra: la intervención del Fondo consistió en una operación en el molde habitual de préstamo contingente. El segundo hito estuvo dado por el avance en el cronograma electoral de 2019. Las declaraciones pronunciadas desde la oposición -varias de ellas con la formalidad del lenguaje escrito- encresparon las desconfianzas sobre la continuidad del programa en el caso de producirse un cambio en la administración. Si bien se hicieron ajustes al diseño de políticas -especialmente de la regla de intervención cambiaria-, éstas resultaron insuficientes para revertir expectativas.
Estos testimonios y observaciones del autor ayudan a entender mejor el contexto y los focos de atención en la ejecución del programa a lo largo de esos meses. El lector interesado por ingresar con mayor profundidad en el terreno de política económica encontrará pistas, pero no una respuesta completa a todos los interrogantes y a las críticas que ha merecido este préstamo del FMI a la Argentina. Desde este punto de vista, un análisis más pormenorizado en esta línea habría requerido una revisión detallada de la Evaluación Ex-Post que condujo el FMI sobre esta operación a fines de 2021.[3] Esa es la palabra oficial de la institución y un documento central sobre cómo se diseñó y ejecutó este programa. Hubiese sido de interés conocer si el autor coincide o discrepa de ese análisis. Pero esa ruta supone una tarea que no es el propósito de esta lectura en clave más personal de todo el proceso que aporta el libro.
En la reconstrucción de los distintos episodios que transcurrieron del diseño a la implementación, el libro también incursiona en apreciaciones críticas sobre el desempeño de algunos de los actores. Una de las más ácidas es la referida al papel que cumplió Luis Caputo en la conducción del BCRA. Werner pone de manifiesto serias diferencias entre la autoridad monetaria de ese entonces y el Fondo acerca de cómo debía operar el esquema cambiario en esa fase del programa. También hay cargos de peso hacia dentro de la institución. El autor no duda en calificar de equivocada la aproximación de Kristalina Georgieva al caso argentino, especialmente en 2020 y 2021, durante la pandemia. Así sostiene que una excesiva tolerancia de parte de la Gerencia del Fondo llevó a dilatar los tiempos de la negociación de un nuevo programa. Más aún, Werner argumenta que el extraordinario desafío que suponía la emergencia sanitaria para el FMI, le hubiera permitido a la Argentina acceder sin mayores exigencias a una parte o todos los recursos remanentes (us$ 12 mil millones) del préstamo original. Sin embargo, como es sabido, después de la restructuración de la deuda privada en setiembre 2020, el país demoró 18 meses más hasta negociar el actual programa de Facilidades Extendidas (EFF), que ahora también se encuentra interrumpido.
Finalmente, el texto contiene una observación de relevancia si se pretende entrever cómo reconducir en el futuro la relación con el FMI. Respecto del préstamo EFF concedido en marzo de 2022 Werner sostiene, ahora ya como analista externo desvinculado del FMI, una apreciación de interés. Argumenta que la institución enfrentaba un dilema: dar curso a un programa débil, sin exigencias de reformas, o intentar una negociación más ardua que muy probablemente habría fracasado, cuya consecuencia habría sido disparar un default de Argentina con el Fondo “y dejar que (el país) buscara socios más cuestionables”. En tal sentido opina que en aquel momento se adoptó la decisión correcta.
Por fuera de las páginas del libro, esta última afirmación despierta en el lector la pregunta de cuál será la posición del Fondo cuando llegue el momento de sentarse a la mesa con un nuevo gobierno, con la tarea de reorientar el actual programa. Precisamente, el trabajo que comentamos aquí permite acercarse a los distintos ángulos que supone la negociación multilateral y las complejas interrelaciones entre ellos: el núcleo técnico del programa y su viabilidad económica y política, el cumplimiento de las normas internas, la negociación en el Directorio del Fondo y, finalmente, los puentes que se puedan establecer a nivel político con los gobiernos de los países miembro de la institución. Este es un menú de múltiples ingredientes, pero donde hay uno que tiene especial relevancia: credibilidad del gobierno para llevar adelante las políticas del programa. Es legítimo entonces que al concluir la lectura aparezca una natural inquietud respecto del horizonte próximo. Habida cuenta de la trayectoria reciente de compromisos e incumplimientos, ¿cuál es la cuota de confianza que dispondrá Argentina a la hora de retomar la negociación con el Fondo?
[1] Alejandro Werner y Martín Kanenguiser, La Argentina en el Fondo. La intimidad de lucha con el FMI 2013-2023. Ensayo Edhasa, Septiembre 2023.
[2] El Departamento del Hemisferio Occidental del FMI es el que se ocupa de los países de todo el continente americano.
[3] Argentina. Ex-Post Evaluation of Exceptional Access Under the 2018 Stand-by Arrangement. IMF Country Report 21/279.
Esta nota fue publicada el 1/11/23 por El Economista. Ver enlace aquí.
