Programas de estabilización: el caso del Plan Austral (1985-1986)

Publicado por Ricardo Carciofi en 31 de marzo de 202331 de marzo de 2023

La red @RedNIE5 de investigación económica organizó una serie de Seminarios sobre programas de estabilización en la Argentina. La iniciativa tiene como propósito reunir actores que hayan tenido participación en el diseño y ejecución de política económica y académicos dedicados al estudio del tema. El objetivo es repasar la experiencia histórica y también extraer conclusiones relevantes para la actual situación económica. La primera reunión estuvo dedicada al Plan Austral y tuvo lugar el pasado 29 de Marzo en la Facultad de Ciencias Económicas y contó, en este caso, con el auspicio del @IIEP_oficial. Participé en el panel junto a Daniel Heymann, Beatriz Nofal y Juan C. Torre. Los comentarios estuvieron a cargo de Gerardo della Paolera y Miguel Kiguel. El moderador fue Eduardo Levy Yeyati miembro de @RedNIE5.

En el curso de mi intervención destaqué la importancia del diagnóstico a la hora del diseño del. programa. Asimismo subrayé que es clave que, además del equipo económico, el conjunto del gobierno debe conocer y compartir dicho diagnóstico así como sus implicaciones para el diseño de las políticas que se llevarán a cabo. A partir de este concepto elaboré algunas singularidades del Plan Austral tanto del período previo a la ejecución del programa como después de su lanzamiento.

El video completo de la reunión está disponible aquí 

A continuación los apuntes que utilicé para mi presentación.

Notas de Exposición

REUNION AUSTRAL FCE UBA

29 de marzo 2022

Introducción

• Referirse al Austral casi 40 años después del episodio exige despejar una cuestión previa. Como sabemos, existe en la actualidad una abundante bibliografía que aborda diferentes facetas: el diseño del programa, la economía política, los condicionantes de tipo estructural, las condiciones externas, etc.
• En un trabajo reciente sobre el Programa de Estabilización del Austral (UBA, Medio Siglo entre Tormentas) se citan más de 40 referencias bibliográficas y la mitad, aproximadamente, son trabajos directamente relacionados. Entonces, podría ser válido explorar o revisar algunas de las hipótesis que se han estudiado y buscar nueva evidencia.
• Aquí adoptaré una perspectiva diferente. Me interesa concentrar la atención en una sola cuestión: la importancia del diagnóstico en el diseño y ejecución del programa de estabilización, en el contexto específico de aquellos años. Necesariamente mi recorrido es idiosincrático: destaco aquello que, en una mirada retrospectiva, me llama la atención hoy, pero que está teñida por el papel que me tocó desempeñar. El propósito es derivar de aquí algunas lecciones aplicables hoy

El desafío del gobierno y el diagnóstico inicial (Dic83-1984)

• Una cuestión central y que condiciona el análisis: el principal desafío del gobierno era afirmar la transición democrática. Como sabemos, la amenaza de una reversión autoritaria estuvo presente a la lo largo de todo el período.
• A propósito de la bibliografía sobre el Austral y su contexto que señalamos arriba, cabe señalar que no aparece de manera frecuente un libro que creo que es imprescindible para entender mejor las enormes dificultades del gobierno: La Casa está en Orden, de Horacio Jaunarena.
• El programa económico inicial partió de un concepto -equivocado, por cierto-, que la elevada inflación estaba inducida por el ajuste -esencialmente tarifas y tipo de cambio- que proponía el FMI: se asistía a un ajuste pero sin obtener nada a cambio.
• El objetivo de la política económica en esa fase inicial consistió en dar impulso al nivel de actividad a través de un aumento de salarios. En parte, esto significaba profundizar la tendencia iniciada el año previo donde la economía venía creciendo, lo cual tendría como resultado la aceleración inflacionaria. No obstante, el aumento de la producción y la ocupación era un propósito funcional a las expectativas de reparación social que se asociaban a la democracia naciente.
• La estrategia inicial de la deuda fue confrontativa: la búsqueda de un club de deudores, en respuesta a la rápida cartelización de los acreedores (mayormente bancos americanos) que era facilitada por la labor del FMI. Cabe recordar que en esos años aún no estaban normalizadas las relaciones comerciales con Europa y la CEE (sobre gran parte de la canasta exportadora dirigida a ese mercado pesaban sanciones comerciales promovidas inicialmente por Gran Bretaña por el conflicto de Malvinas y que después se suscribieron los demás miembros de la CEE. La sanción más severa fue la aplicada a la pesca.)
• El enfoque predominante de parte de los acreedores y cuyo brazo ejecutor era el Fondo partía de la premisa que las economías latinoamericanas debían hacer el correspondiente ajuste para atender los servicios de la deuda. El apoyo del FMI era otorgado en ese marco de política: reducir la absorción doméstica y reorientar la producción para permitir la “doble transferencia” -interna, externa. No había en ese entonces ningún planteo de tipo estructural.
• La política económica de esa fase inicial probó ser imposible al punto de tal de poner en jaque el objetivo prioritario del gobierno: la transición democrática. Es por esta vía que el gobierno comienza a percibir el nexo entre la situación económica y la dimensión político-institucional.
• PBI     1981: -6,7%

1982: -5,6

1983: 2,9

1984: 2,5

Durante este período se logra aumentar el nivel de actividad a costa de acelerar la tasa de inflación y atrasar los pagos externos.

La tasa de inflación se acelera:

1983: 430 anual,

1984: 688 anual

• La percepción de la gravedad de la situación era comprendida por el Presidente Alfonsín que percibía cómo el desborde económico ponía en jaque la transición democrática. De ahí la necesidad de un cambio. Pero no necesariamente se hacía extensivo al resto del gabinete y de los actores políticos -legisladores, figuras del partido, etc. En este contexto se gesta el Austral.

El Austral: diagnóstico y diseño.

• El diagnóstico se asentó en el conocimiento que había en ese momento sobre el régimen de alta inflación. Y de ahí que se concibió como un programa de shock.
• Las herramientas ortodoxas y heterodoxas del programa se adecuaron en función del contexto económico y político institucional que se debía enfrentar. Los objetivos: bajar la tasa de inflación de manera abrupta, moderar las transferencias de ingresos provocadas la inflación inercial (tabla de desagio), evitar impactos recesivos.
• No viene al caso contar aquí los resultados: eso es lo que puede encontrarse en la literatura.
• Sí interesa destacar:

1. El diseño y gestación del programa se desarrolló en un “clima de reserva” fue necesario y conveniente para ganar efectividad (sorpresa) y evitar conductas defensivas,

Sin embargo, tuvo desventajas a la hora de la gestión: parte del gabinete y del bloque oficialista fue también sorprendido y, en muchos casos, no fue considerado como “un programa propio”.

La reacción inicial fue, no obstante, de acompañamiento porque los primeros resultados fueron favorables. Conforme el tiempo avanzaba (final del II semestre 85) y había que tomar las decisiones importantes, especialmente en materia fiscal y monetaria, se tornaba más difícil obtener el grado de apoyo necesario. En cierta manera, retrospectivamente, el resultado era  la consecuencia de cómo se había gestado el programa de estabilización: el conjunto del gobierno no había llegado con un diagnóstico compartido, integrado, compacto, de la situación económica. Por tanto, casi extremando los términos, el programa era una “responsabilidad del equipo económico”.

Considero que esta cuestión -la relativa soledad del equipo económico-, para apreciar el calibre del esfuerzo que se estaba pidiendo a un gobierno que llegaba “con otro diagnóstico” es conveniente reparar en algunos números que, en parte, ayudan a comprender las resistencias.

• El ajuste salarial en el sector público (IV trim 85 vs IV trim 84) resultó severo y, por tanto, difícil de sostener.

Escalafón general AP: -35%

Docentes                       -43%

Fuerzas Armadas:        -30%

(Con posterioridad a los ajustes de fines de 1985 los distintos escalafones ganaron una recomposición real de aproximadamente 10% sobre los valores de diciembre. Es decir, en todos los casos se consolidaron pérdidas de +20% real sobre los valores de diciembre 1984)

Resistencias al ajuste de las jubilaciones.

-20% entre IV trim 85 y IV trim 84

El gobierno, obligado por la necesidad de estabilizar, debía mantener las tarifas. Sin embargo, hubo deslizamiento en el gasto de las empresas públicas.

Resistencia al ajuste presupuestario en general.

El caso de YPF.

Estos números ayudan a poner en contexto las magnitudes en juego y las exigencias de la economía a la política. O sea, con independencia del hecho que no pocos actores/decisores gubernamentales tomaran debida nota de la necesidad del ajuste, el apoyo a la política económica adquiere un significado especial cuando se lo confronta a números concretos que ilustran la magnitud del ajuste en cuestión.

Lo anterior no excluye el hecho de los posibles errores propios en la ejecución de la política fiscal. Con la perspectiva ventajosa del tiempo, se puede decir que no había grados de contingencia en el diseño fiscal: habría sido necesario aplicar un mayor ajuste o bien disponer de medidas alternativas si otras fracasaban. Esto parece hoy un punto bastante obvio, pero no resultaba tan claro en aquellas circunstancias.

2. En el plano doméstico, me atrevería a decir que las resistencias políticas y sociales (sindicales) que motorizó la oposición estaban, en general, dentro del cálculo que habría de enfrentar el programa.
3. Otro aspecto del diagnóstico que interesa resaltar aquí es el referido a la cuestión externa y un actor clave: el FMI.

El grado de reserva llegó también a gran parte del staff técnico del FMI. El programa se había trabajado con los niveles jerárquicos más elevados, pero resultaba desconocido para el grueso del staff. Ellos también fueron sorprendidos por el programa y debieron aceptar sus términos una vez que estaba en marcha. Esa situación no predisponía de la mejor manera a los cuadros técnicos del FMI.

Este contexto inicial condicionó las actuaciones posteriores del FMI. Fue necesario vencer la resistencia del staff a las medidas y, en varias ocasiones, hubo que recurrir al apoyo directo de las autoridades del Tesoro de EEUU para superar las trabas del Fondo. Sin embargo, aún con la disposición para apoyar, la prioridad del Tesoro era antes que nada evitar que la crisis de la deuda afectara a los bancos estadounidenses. Y para ello, también necesitaba al FMI. Esos eran sus límites.

Las reformas estructurales: post-estabilización.

• El Austral, como sabemos, no estuvo acompañado por un programa de reorganización económica -reformas estructurales. Se pueden tejer diversas explicaciones de por qué eso fue así: la urgencia económica y política por el programa de estabilización (nuevamente el factor reserva); la ausencia de un análisis previo sobre las principales reformas (equivalente por ejemplo al que existía sobre el régimen de alta inflación.); el diálogo entablado con los acreedores externos: allí no había margen para distracciones: se trataba de hacer el ajuste, sin financiamiento para reformas ni reducciones de deuda.
• El programa de reformas se lanza cuando el programa de estabilización ya había tropezado con dificultades. La prioridad política del segundo semestre estuvo puesta en obtener la aprobación de reformas de impuestos -incluyendo el ahorro obligatorio I, con un propósito netamente recaudatorio (En Enero 1988, Ahorro Obligatorio II)
• Mucho del programa estructural estaba destinado a reformas del gasto para consolidar la situación fiscal, pero también para ganar credibilidad en el terreno de estabilización. Este “doble propósito” de las reformas no contribuía a su propio objetivo.
• El contexto externo no era el más favorable. Recién habría de revertirse a fines de los 80 y llegó a su climax con el Washington Consensus.
• Ausente el apoyo externo, la aceptación de las reformas en el ámbito interno era insuficiente para inducir el cambio.
• Conforme pasaba el tiempo y aumentaban las dificultades económicas del gobierno, los actores económicos tomaban nota que las reformas quedaban postergadas para una próxima gestión.

A manera de síntesis (y lecciones.)

• La aplicación de un programa de estabilización debe ser compartido por el conjunto del gobierno, de su bloque legislativo y sus aliados, y de los principales actores políticos del oficialismo. No es tan solo responsabilidad del equipo económico.
• El programa fiscal es un eje crítico de cualquier programa. El diseño exante debe incluir medidas de contingencia.
• La reorganización económica, al menos en propuestas y definiciones de reforma, debe acompañar desde el inicio al programa de estabilización. Y es conveniente que esto forme parte del diagnóstico inicial. Pero también es cierto que la reorientación del curso económico de importantes sectores requiere también de la consolidación de la estabilidad. Lo cual implica una compleja interacción: las reformas ayudan a la estabilización, pero a su vez la estabilización contribuye al éxito de las reformas.
• En ausencia de un apoyo externo decidido y drástico, como el que ocurrió en los años 90s, es previsible que la respuesta del sector privado sea selectiva: estará concentrada en aquellos sectores donde hay claras ventajas a corto plazo. Las respuestas de más largo plazo quedarán postergadas hasta la consolidación de resultados.
• Es esperable que haya oposición política a un programa de estabilización que tenga perspectivas de éxito. La cuestión clave es si dicha oposición tiene suficiente capacidad de bloqueo. Es decir, si es capaz de neutralizar los resultados.