“Que la Inocencia te valga”: DNU 70/2023, un programa de reforma económica y social.
El Decreto de Necesidad y Urgencia 70 entrará en vigencia el 29 de diciembre: se pondrá en marcha entonces un programa de reforma económica y social de vasto alcance. La proximidad con el Día de los Inocentes en la jornada anterior permitiría ejercitar aquella práctica popular de bromear con la mentira. En este caso se podría formular de la siguiente forma: “los programas de gobierno se diseñan en procesos participativos y amplios, que se canalizan a través de los partidos políticos en la campaña electoral. Posteriormente, la ciudadanía emite su voto tomando en cuenta los contenidos de esta plataforma.” En esta ocasión nos hemos enterado con meridiana claridad que no es así –diríase entonces, “que la inocencia te valga”. La nota siguiente discute esta cuestión que está muy lejos de cualquier broma y es una materia de suma importancia: la gestación del DNU 70/2023.
Tan pronto se conocieron los contenidos y alcances de este extraordinario decreto se despertó un profundo debate. Desde el gobierno fue planteado como el cumplimiento de un compromiso con el voto ciudadano: se prometieron reformas de importancia y el decreto no hace otra cosa más que materializar esa promesa. Desde la oposición las críticas fueron varias. Así por ejemplo se viene señalando que la densidad de los contenidos y amplia variedad de temas propuestos no puede ser materia de un DNU. Se destaca, por ejemplo, que si éste tuviera el formato de un proyecto de ley, permitiría un análisis pormenorizado de cada uno de los temas. Como es sabido, los DNU no pueden abrirse a debate: deben aprobarse o rechazarse a libro cerrado. Otro argumento similar al anterior, de tinte económico, es que instalar reformas a través de leyes le otorgaría más estabilidad y permanencia a las mismas. Esto permitiría ampliar el horizonte del camino emprendido y permitiría que las reglas de juego sean leídas como señales de largo plazo. Si bien no enteramente, se alejaría así la posibilidad de revertir el sendero de reformas. La afirmación en potencial es más que pertinente. Argentina ha experimentado en pocos años cursos de acción opuestos donde se han desarticulado importantes definiciones de la organización económica con independencia o no que hayan sido aprobadas por leyes. Obsérvese que todos estos aspectos hacen a la pertinencia del DNU como instrumento de política. La variedad temática del mismo limita la posibilidad de pronunciarse en términos generales sobre el contenido. Cualquier intento de ingresar en ese terreno desplaza la atención hacia las peculiaridades de una u otra cuestión. Si bien la dirección general tal como ha sostenido el gobierno es hacia una mayor desregulación y competencia, hay una microeconomía política de cada reforma que requiere un análisis particular y en su debido contexto.
A manera de envolvente de la discusión política se ubican las cuestiones jurídicas. La aplicación de DNU es un terreno escarpado que ha sido motivo de consideración explícita en la Constitución de 1994 (artículo 99) y cuyo tratamiento parlamentario fue objeto de una ley específica (26122). Los conceptos que han vertido diferentes constitucionalistas y voces del derecho es mayormente coincidente en dirección a cuestionar la medida. Se puntualiza entonces lo siguiente. El artículo 99 inciso 3) impide al Ejecutivo emitir disposiciones de carácter legislativo, cláusula ésta que no sería cumplida por el DNU 70 por cuanto deroga más de 40 leyes.[1] Tampoco se cumpliría el precepto que los DNU están habilitados cuando “circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes”.[2] Habrá que ver cómo se saldan estos conceptos en la justicia, una vez que comience a transitarse esta vía.
Por otra parte, la réplica del gobierno a las objeciones políticas es que se trata de excusas porque lo que procuran los detractores es, en realidad, frenar el contenido e impulso reformista del gobierno. Una defensa principal del planteo oficial es que la ruta del DNU se encuadra no sólo en lo que ha sido una práctica reiterada desde el inicio de la recuperación democrática -más de 1000 DNUs en 40 años-, sino que además se ajusta a las procedimientos establecidos en la ley 26122. Es difícil de saldar esta discusión con términos nítidos. Efectivamente la historia indica que ha habido una práctica abusiva de los DNU y que, además, la ley que supuestamente debía ayudar a limitar su uso tiene un tono por demás benévolo e inclina el fiel de la balanza hacia el uso de la legislación por decreto. La discusión política recién empieza.[3] Habrá que ver qué posición adopta el Congreso. Esta situación será dinámica. De una parte, es previsible que se vayan sucediendo reacciones a partes o todo el decreto -la movilización anunciada por la CGT es el próximo hito en esta línea. De otro lado, el paquete de proyectos de ley de reforma que ingresa a las sesiones extraordinarias se agrega al material del propio DNU. Si bien ambos son instrumentos independientes existe una natural y estrecha conexión de contenidos.
Ahora bien, hay una dimensión que ha pasado mayormente soslayada en las opiniones que se han pronunciado de un lado y de otro. Las noticias y aún el propio vocero del DNU -Federico Sturzenegger- ha mencionado dos elementos de sumo interés: primero, que este paquete normativo había sido preparado inicialmente para la candidata de Juntos por el Cambio, Patricia Bullrich; segundo, y de importancia no menor, que diversos estudios jurídicos vinculados al mundo corporativo habían prestado asesoramiento en la redacción de varios de los 366 artículos que contiene el DNU y aportaron elementos clave que fueron sumados a los 13 títulos y a las dos decenas o más de temas que trata la norma.
Ambas cuestiones se vinculan estrechamente con lo señalado en el primer párrafo de esta nota. Respecto de lo primero es un hecho curioso que los votantes de JxC hayan emitido su sufragio sin conocer el paquete de reformas -los contenidos nunca fueron expuestos de manera pública en ninguna de las plataformas de los partidos que constituían dicha alianza. Probablemente habrían sido los primeros sorprendidos. Es un ejercicio contrafactual imaginar si las reformas habrían sido canalizadas de la forma que actualmente conocemos o si habrían adoptado algún vehículo diferente.
Respecto de lo segundo, la participación de asesores de empresas en la redacción de los proyectos, constituye una novedad de la mayor importancia. Ciertamente hay evidencias en el pasado de la participación directa o indirecta del sector privado en propuestas legislativas en actividades que son de su interés directo. En este caso también puede entenderse el sesgo de la consulta hacia el mundo empresarial porque la intención de quienes promovieron la iniciativa sería despertar los animal spirits. Aún así y aceptando esa definición restringida, cabe la pregunta de si la convocatoria fue amplia o se limitó a un círculo limitado de interlocutores del mundo corporativo. Más allá de estas consideraciones hay un par de matices que no pueden omitirse. Primero, en la medida que el DNU es un instrumento cerrado al debate, no permite ponderar uno u otro punto de vista, tal como sería el caso de un proyecto de ley. Segundo, por su amplitud, la reforma que se impulsa por decreto replantea el funcionamiento de un amplio conjunto de actividades: el mercado de trabajo, la salud, las obras sociales, los alquileres, el tráfico aéreo, para citar solo algunas. Frente a esa amplia agenda, donde son muchos los actores de interés involucrados, no es sencillo justificar que solamente haya participado de su elaboración el sector privado empresarial o algunos de sus miembros, representados por sus respectivos asesores jurídicos. No parece fácil encontrar precedentes de este tipo y escala en la nutrida historia de los DNU en estos 40 años de democracia.
En términos más generales estas características del DNU -paquete cerrado y bajo el control de un grupo reducido de actores- remite a un tema largamente estudiado en el proceso de formulación de políticas públicas. Los textos en economía suelen apelar a la figura del “dictador benevolente”. Esto no significa otra cosa que una vez conocidas las múltiples razones por las cuales un mercado no se desempeña de forma eficiente -esto es, exhibe fallas de mercado- el policy maker investido de atribuciones singulares impulsa el correspondiente remedio de política pública que mejorará la operación del mismo. El policy maker no es otro que el economista que conoce el modelo y es en razón de esta superioridad de conocimiento que puede imponer sus decisiones a los demás. Esta simplificación del proceso de formulación de política pública -casi una caricatura de la realidad- ha merecido innumerables crítica.[4] El dictador no es “benevolente” porque probablemente responde de un modo u otro a sus propios intereses -permanencia en el poder, control del presupuesto público, etc. Asimismo, el conocimiento del modelo sobre el cual se fundamenta la política, supone que el dictador es omnisciente, es decir, que dispone de información perfecta. Una simplificación y supuesto equivocado, obviamente. Finalmente, el dictador no es dictador, estrictamente hablando. El proceso de formulación e implementación de la política pública es de naturaleza colectiva y está sujeto a la negociación política.[5] Esto significa que es necesario tomar nota de distintos intereses, algunos de ellos con fuerte capacidad de lobby y que las decisiones son tomadas en contextos dinámicos y de imperfecta información. La resultante no es la “solución de óptimo» de un sistema de ecuaciones, sino el producto de la negociación en múltiples instancias.
Volviendo al caso que nos ocupa, no hay nada que permita presumir que si los contenidos del DNU fueran abiertos a debate se arribaría a mejores diseños de los que están planteados en el cuerpo de la norma que hoy conocemos. Muy probablemente serían distintos. ¿Cuál sería el propósito entonces de elegir este camino? Simplemente el hecho que ése es el diseño en el que están moldeadas las instituciones de la democracia: el debate amplio, plural, transparente, de normas que regulan importantes aspectos de la vida pública se lleva a cabo en el Congreso. Es imperfecto, como es sabido, pero así es como funciona.
Hoy nos encontramos en otro punto. La historia de excesos de la legislación por decreto no comienza ahora. La legislación que supuestamente debía moderar su uso no cumple esa función. El gobierno ha aprovechado con astucia ese espacio para instalar su agenda de política. Es en esa trayectoria donde corresponde inscribir al DNU 70: un paso mayúsculo de distorsión normativa cuya suerte será dirimida, en última instancia, por el Congreso y por la justicia. Esta no parece una base sólida para un programa de reformas. En cuanto a la sustancia del amplio menú de contenidos, es difícil saber si “el dictador benevolente” habrá elegido la mejor solución posible para cada tópico y si tales propuestas resultarán aceptables para los actores involucrados en cada caso. Como se ha argumentado aquí, el DNU hace mella en la calidad de la democracia. Es un interrogante abierto si las reformas allí sancionadas habrán de cumplir o no con el objetivo declamado de ofrecer un horizonte para la inversión y la creación de empleo.
[1] Gargarella, R. “El gobierno de Milei, más irresponsable que audaz”. Diario El País, España, 24 de diciembre de 2023.
[2] ICON-S, Capítulo argentino de la International Society of Law. “El DNU 70 es inconstitucional, nulo y de nulidad absoluta e insanable.” Bs.As.,24 de diciembre. https://iconsar.github.io/blog/dnus/#fn:33
[3] Böhmer, M. “El DNU de Milei y el espíritu de la libertad”. Diario La Nación, 22 de diciembre de 2023.
[4] Holcomb, R. G. Make Economics Policy Relevant: Depose the Omniscient Benevolent Dictator, en The Independent Review, Vol 17, No. 2, Fall 2012.
[5] Hay amplia bibliografía sobre el tema. Una referencia canónica es Olsson, M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Harvard University Press, 1971.
Este trabajo fue publicado por El Economista en su edición del 27 de diciembre de 2023. Ver aquí
