Una reforma profunda para el régimen impositivo de la minería
En el reciente debate de la reforma del Impuesto a las Ganancias, el proyecto de la oposición gestado en la Cámara de Diputados propuso la reinstalación de las retenciones a la minería que habían sido eliminadas un año atrás. [1] El propósito de la citada medida apuntaba a compensar parte del costo fiscal de las modificaciones en Ganancias. Como es sabido, esta propuesta fue dejada de lado en el debate y trámite legislativo posterior. Más allá de cálculos y tácticas políticas, los vaivenes alrededor de las retenciones levanta la pregunta acerca de la eficacia del instrumento. Esta nota tiene como propósito destacar que, de manera general, la cuestión central que enfrenta el diseño tributario aplicable a este sector es la captura eficaz de una porción de la renta minera. Como se discute más abajo, las retenciones a las exportaciones de productos de la minería no resultan la herramienta apropiada.
Una conclusión nítida que arrojan los estudios que han examinado los regímenes fiscales de la minería es que la política tributaria aplicada a esta actividad se aparta de las normas que aplican al resto de las actividades económicas.[2] Esta singularidad de la imposición que se observa en la actividad minera –y que también está presente en otras industrias extractivas, como los hidrocarburos- es el resultado de dos fenómenos que obedecen a razones de diferente orden. Por una parte hay aspectos idiosincráticos, propios de cada país y de su historia, que se relacionan con las formas y modalidades de apropiación estatal de las rentas provenientes de estos recursos. Estas dimensiones se perciben claramente si se analizan las trayectorias que han seguido los países de tradición minera de América Latina –Bolivia, Chile, Perú, Ecuador, Colombia, México, para citar solo algunos casos. Los países mineros de América Latina han recorrido un amplio arco en cuanto a modalidades de explotación e imposición al sector. La estatización y privatización se han alternado sucesivamente, incluyendo casos intermedios como el chileno que nunca renunció a la propiedad estatal de CODELCO, la principal empresa minera de la región, que convive junto a importantes proyectos privados[3]. Por otro lado, hay un conjunto de factores de orden estrictamente económico que hacen de la minería una actividad con características que la distinguen del resto del sector primario y de la manufactura. Veamos estos últimos.
En primer lugar, los proyectos mineros requieren de importantes costos hundidos de capital en las fases iniciales de exploración y desarrollo de los yacimientos. Una vez superada esa fase de inversión, el proyecto se torna viable toda vez que los ingresos marginales cubran los costos marginales variables. Durante la primera etapa y hasta que no se lanza la ejecución, los inversores tienen mayor capacidad de negociación sobre la base tributaria y el costo fiscal al que se verá sometido el proyecto porque pueden cancelar la realización del mismo. En contraste con lo anterior, una vez incurridos los costos fijos, la posibilidad de recuperación de capital depende de la continuidad de la producción. Los responsables de la política tributaria se encuentran precisamente con posiciones polares respecto de los inversores: se ven tentados a ofrecer incentivos para alentar la inversión y la realización del proyecto en la fase previa, pero una vez concretado el mismo tienen incentivos para redefinir el esquema impositivo y aumentar la carga a sabiendas que los inversores tienen reducidas posibilidades de salida.
Esto plantea un problema de información asimétrica. Por un lado, las empresas mineras poseen un conocimiento técnico muy específico de las operaciones del sector tanto en el país como del mercado global que muchas veces escapan a la capacidad de control de las autoridades y dificultan el diseño de regímenes fiscales eficientes en términos de apropiación fiscal de las rentas generadas.[4] Por el otro lado, el riesgo de decisiones unilaterales por parte de los Estados respecto a las condiciones de explotación de un recurso natural -que original y legalmente es de su propiedad- representa un factor de incertidumbre al momento de decidir la inversión inicial en un proyecto. La necesidad de los gobiernos por atraer y radicar las inversiones y la de las empresas por asegurarse cierta “certidumbre fiscal” suelen confluir en la adopción de cláusulas de estabilidad tributaria. Esta práctica es un instrumento frecuente en esta industria para moderar la asimetría de intereses de los inversores y los Estados. También es el caso de tratamiento especial para la amortización acelerada del capital en el impuesto a la renta.
En segundo lugar, es necesario destacar el elemento de riesgo de exploración y de agotamiento del recurso (renta de Hotelling[5]). Ambos fenómenos son propios de las industrias extractivas y constituyen, por tanto, una fundamentación adicional para diseñar el instrumento tributario para resolver la dificultad que se plantea. Nuevamente, esto sesga la decisión de inversores (y del Estado) en la dirección de obtener (y otorgar) ventajas tributarias iniciales para la realización del proyecto.
En tercer lugar, la forma contractual para la exploración y explotación predominante en la minería son las concesiones de las áreas donde se encuentran los yacimientos.[6] Las concesiones suponen la entrega del área por largos períodos de tiempo y los inversores asumen el control de las decisiones del ritmo de producción, inversiones, valorización futura de las reservas, etc. En términos tributarios podría decirse que la base potencial de generación de renta fiscal pasa a depender de los titulares de las concesiones. Y es obvio que éstos no necesariamente trabajan con la misma tasa de descuento que el Estado, el cual puede estar urgido por ingresos fiscales que pasan ahora a depender de decisiones de producción privada. Frente a esta realidad, se han diseñado distintos instrumentos de política pública que tienden a dar mayor certidumbre a los recursos fiscales. Entre ellos se cuentan el cobro de un canon al momento de licitar los yacimientos (bonus de asignatura), ventajas para la amortización del capital (como incentivo para acelerar la inversión), regalías fijas, entre otras.
Finalmente, y quizás como atributo más destacado, las industrias extractivas dan lugar a la aparición de rentas –tanto las que se derivan por el hecho de tratarse de un recurso con oferta fija, como rentas por la calidad diferencial de los yacimientos (renta Ricardiana) que se incorporan a la producción y que son el resultado de las propias tareas de exploración. Estas rentas adquieren importancia además en virtud de la volatilidad de precios de los commodities mineros. En períodos de alza de precios, la economía política del proceso pone en tela de juicio compromisos de estabilidad y despierta presiones fiscales para compartir beneficios extraordinarios. Estas situaciones son difíciles de arbitrar mediante el diseño tributario habitual y frecuentemente despiertan conflictos de intereses entre inversores y gobiernos. De la misma manera, el descubrimiento de un yacimiento de mayor riqueza al previsto supone la aparición de una renta diferencial. El diseño habitual del impuesto a la renta no capta adecuadamente estos efectos porque su diseño apunta a los “beneficios normales” como retribución del capital invertido. Por lo tanto, en períodos donde se produce esta repentina aparición de rentas mineras, los Estados se sienten proclives a revisar condiciones de tratamiento tributario que no previeron estas situaciones. Esta inconsistencia temporal es descontada por los inversores que, en virtud de la misma, exigen precisamente mayores ventajas antes de comprometerse a la realización del proyecto.
Con la finalidad de resolver este tipo de situaciones, algunos países han venido introduciendo variantes del denominado resource rent tax. Éste consiste en la aplicación de una tasa de impuesto exclusivamente sobre el componente de renta del recurso, teniendo en cuenta una retribución “normal” del capital, y que resulta aplicado sobre el flujo de fondos del proyecto[7]. Este diseño impositivo no ha sido aplicado en los países de la región, los que se han apoyado mayormente en los instrumentos habituales con algunas excepciones de impuestos específicos a la actividad que se determinan en función la tasa de rentabilidad de los proyectos como se ha observado en los casos de Chile y el Perú.
Según se observa de lo expuesto anteriormente, el sector minero tiene características específicas, pero las mismas no justifican per se la aplicación concesiones fiscales especiales. Tal como se señaló al principio, se requiere un diseño tributario eficaz para capturar la renta del recurso. Según señala un trabajo de ICMM (2009), muchas veces donde la capacidad de la administración tributaria es débil, la proliferación de regímenes especiales dentro de un mismo país va claramente en contra de la deseable simplicidad del sistema tributario general.[8] Así, resulta más práctico y efectivo para las empresas mineras estar sujetas al sistema tributario general de un país, incorporando sólo algunos elementos específicos que contemplen las particularidades del sector y sus operaciones -por ejemplo, la delimitación de ámbitos de aplicación de la normativa tributaria a proyectos mineros dentro de un mismo país (ring fencing), las deducciones y reservas para costos de abandono, las normas de depreciación del capital, entre otras- así como la cuestión especial acerca de la renta económica del recurso natural no renovable, para lo cual existen mecanismos apropiados.
En el caso argentino el régimen fiscal aplicado sobre el sector minero se apoya fundamentalmente, como en la mayoría de los países de América Latina, en el Impuesto a las Ganancias de Sociedades y en regalías fijas (potestad provincial) determinadas como porcentaje del “Valor Boca de Mina”. Hasta diciembre del año pasado, el gobierno nacional también recibía un importante monto de recursos por la aplicación de Derechos de Exportación del 5% o 10% sobre el valor FOB (según si eran productos intermedios o finales). A su vez, las inversiones realizadas en el sector se rigen por la Ley de Inversiones Mineras Nº 24.196 de 1993 (modificada por la Ley Nº 25.429 de 2001), la cual ofrece un período de estabilidad fiscal durante 30 años[9] y una serie de beneficios tributarios que incluyen amortización acelerada y exenciones impositivas principalmente del Impuesto a las Ganancias.
Por lo tanto, nuestro país posee actualmente un régimen fiscal para la minería basado en dos pilares que no sólo están erosionados por incentivos a la inversión sino que tienen poca flexibilidad ante cambios de contexto. Obsérvese que el período de estabilidad tributaria duplica al de varios países mineros de la región. El esquema impositivo resultante no es eficiente y atenta contra la equidad horizontal entre actividades productivas. A todo esto se añade un factor adicional de complejidad ante un eventual conflicto de intereses en la distribución de potestades tributarias entre niveles de gobierno. En el caso argentino la presencia de las regalías está vinculada al hecho que la Constitución Nacional otorga la propiedad de los recursos mineros a las provincias. Es decir que en el diseño del régimen fiscal minero también hay una dimensión de federalismo fiscal que debe ser atendida.
La eliminación de las retenciones aplicadas sobre las exportaciones del sector minero representa, sin dudas, una reducción en el nivel de imposición efectivo sobre las empresas operadoras y una resignación de recursos fiscales, lo cual es controversial sobre todo en períodos de estrechez fiscal como el que se viene observando en los últimos años. Sin embargo, esto no justifica de por sí la permanencia de este instrumento, cuya introducción en nuestro país -además de constituir una excepción tributaria a nivel internacional- ha respondido más cuestiones coyunturales marcadas por diferencias en el tipo de cambio que a una intención expresa de aumentar el margen de apropiación estatal de la renta económica generada por la minería. De hecho, como se enfatiza en esta nota, existen mecanismos más eficientes para lograr ese último objetivo.
Los países vecinos han sabido sacar provecho de sus recursos mineros en el extraordinario período de auge de la década pasada (2003-2008) y también en años posteriores a la crisis internacional. En todos ellos el ingreso de grandes empresas multinacionales ha permitido transformar las potencialidades nacionales originales en ganancias concretas, erigiendo a la minería como un sector pujante de las economías de estos países. Por su parte, sin dejar de ser una tarea conflictiva, los gobiernos de estos países han sabido incrementar los ingresos fiscales provenientes del sector, tanto en términos absolutos como relativos al PIB[10]. En algunos casos, incluso, han logrado adoptar medidas para disminuir los pasivos ambientales, tan frecuentes en esta actividad. El potencial de Argentina es grande en esta materia y eso hace que se requiera estar preparado ante eventuales aumentos en el nivel de producción como del precio internacional de los minerales extraídos en el territorio.
En síntesis, si Argentina pretende captar inversiones y dinamizar la minería parece conveniente encarar una reforma de corte integral con anclaje en un impuesto sobre las utilidades, sin otorgar los tratamientos especiales excesivos que se otorgan actualmente, complementado por un esquema destinado a captar las rentas extraordinarias y, finalmente, las regalías fijas. Se evitarían así los vaivenes impositivos que hemos visto recientemente y permitiría afirmar la contribución fiscal de esta actividad sobre bases más solventes y con un mejor diseño económico.
Referencias
[1] Véase, Artículos 28, 29 y 30, Dictamen de Minoría de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, Cámara de Diputados de la Nación, 1 de Diciembre 2016.
[2] IMF (2012) Fiscal Regimes for Extractive Industries.
[3] Véase, CEPAL, Flujos financieros ilícitos en América Latina y en el sector minero de los países andinos, documento de próxima publicación.
[4] Precisamente, uno de los aspectos analizados en el trabajo de CEPAL citado arriba es el manejo de los precios de transferencia en el comercio internacional de productos mineros de manera de desplazar las utilidades corporativas hacia jurisdicciones de baja o nula tributación. De manera más general, el tema forma parte de las preocupaciones del proyecto OCDE/G20 sobre erosión de la base imponible y traslado de beneficios, BEPS (por sus siglas en inglés).
[5] La así denominada regla de Hotelling postula que la tasa óptima de explotación dependerá de la relación entre el precio esperado del recurso y la tasa de interés. La implicación práctica es que la evolución futura de la renta tributaria tiene un elemento de incertidumbre. Véase Hotelling (1931), ‘The Economics of Exhaustible Resources,’ Journal of Political Economy, Vol. 39, pp. 137–175.
[6] En los hidrocarburos, además de las concesiones, otra modalidad habitual son los contratos de servicio de explotación. En este caso, los yacimientos son de propiedad del estado o de la empresa estatal que los ha explorado, y los proveedores privados se encargan de la extracción. El pago del servicio puede asumir diversas formas: una remuneración por el mismo o bien la entrega de producto con disponibilidad del mismo por parte del contratista.
[7] Véase Theoretical perspectives on resource tax design, Robin Boadway and Michael Keen, y también Resource rent taxes: a re-appraisal Bryan C . Land, en Daniel et al (2010), The taxation of petroleum and minerals. Principles, Problems and Practices, FMI.
[8] International Council of Mining and Metals (2009). Minerals Taxation Regimes. A Review of issues and challenges in their design and their application.
[9] El Artículo 8 de la normativa establece que “los emprendimientos mineros comprendidos en el presente régimen gozarán de estabilidad fiscal por el término de treinta (30) años contados a partir de la fecha de presentación de su estudio de factibilidad (énfasis agregado)…. La estabilidad fiscal alcanza a todos los tributos, entendiéndose por tales los impuestos directos, tasas y contribuciones impositivas, que tengan como sujetos pasivos a las empresas inscriptas, así como también a los derechos, aranceles u otros gravámenes a la importación o exportación.”
[10] Gómez Sabaíni, Jiménez y Morán (2015), “El impacto fiscal de la explotación de los recursos naturales no renovables en los países de América Latina y el Caribe”, CEPAL.
Publicado en Alquimias Económicas, el 3 de enero de 2017.
