Pandemia: el nacionalismo sanitario una amenaza a la gobernanza global
Hace poco más de 14 meses atrás aprendimos a localizar en el mapa a la ciudad de Wuhan. Todo parecía lejano. Sin embargo, a los pocos días ingresamos de manera abrupta y repentina en un fenómeno de alcances desconocidos: una pandemia cuya contención más inmediata llevó a la aplicación en pleno siglo XXI de medidas sanitarias propias de la Edad Media. Sobrevino el desconcierto y la incertidumbre en grado extremo. A la fecha, el costo en vidas es de 3 millones de personas y se ha contagiado 1,8% de la población mundial. En 2020 se perdió el 3,3 % del producto mundial, la mayor caída de la que se tenga registro en las últimas décadas, y por primera vez en 20 años subieron los índices de pobreza.
Entre otras aristas, el virus planteó un desafío a la comunidad científica internacional y ésta estuvo a la altura del reto. En poco menos de un año se desarrollaron las investigaciones y en la actualidad hay 13 vacunas autorizadas y en aplicación en diferentes países.[i] Varias más están en proceso. La evidencia indica que el remedio posee niveles de efectividad aceptables: disminuyen los contagios, las hospitalizaciones y las muertes. Sin embargo, la respuesta científica no ha sido acompañada hasta el momento de un esfuerzo equivalente para trasladar ese enorme beneficio al conjunto de la población mundial. Mientras algunos países y regiones están próximos a alcanzar niveles de inmunidad en otras zonas del planeta la vacunación masiva podría demorarse hasta 2022 e incluso 2023. Hasta el momento, el nacionalismo sanitario en materia de producción y distribución de vacunas ha ganado terreno. Si no se modifica el curso actual, una inmunización tardía y desigual de la población puede tener consecuencias de graves proporciones. La situación exige movilizar voluntades e instrumentos del complejo entramado de la gobernanza global. Como veremos abajo esto significa abordar tanto los problemas de producción como de distribución y acceso a las vacunas. Pero antes conviene dejar en claro el aspecto conceptual del problema en cuestión.
La vacuna: un bien público global.
Una vez que el conocimiento científico asegura la efectividad de una cierta vacuna, la aplicación masiva de la misma significa la disponibilidad de un nuevo bien público: la inmunización de la población. Conviene reparar en que resulta de importancia el grado de cobertura asociado a esta política pública: si es escaso, la circulación viral habrá de continuar. Ni siquiera el individuo que ha sido inoculado se encuentra protegido. Queda expuesto a dos riesgos. Desde el lado sanitario, la permanencia del virus abre la posibilidad de variedades y mutaciones para las cuales puede no estar cubierto. Desde el ángulo social y económico, aunque se encuentre individualmente inmune en materia sanitaria, habrá de resultar afectado por las medidas de contención que son necesarias para minimizar el daño sobre la población que aún no ha sido vacunada. Dicho de otra manera, en una epidemia el camino de “sálvese quien pueda” es miope y de corto recorrido. De ahí que una campaña de vacunación persiga el doble objetivo de amplia cobertura y celeridad. Una intervención de escala menor y a destiempo puede ser ineficaz.
Es sencillo generalizar el planteo anterior a escala internacional y deducir que “nadie está seguro hasta que todo el mundo esté seguro”. Dada la contagiosidad del virus y el alto grado de interconexión física, las fronteras no brindan suficiente protección. La tarea es global. Entonces la primera pregunta a responder es acerca de cuál es la oferta mundial de vacunas y si es factible prever una cobertura suficiente a toda la población del planeta.
COVID-19: La oferta estimada de vacunas en 2021.
El gráfico I muestra que la capacidad estimada de producción de las diferentes vacunas que se prevé alcanzar en el curso de este año se ubica en los 9 mil millones de dosis. Asumiendo que se necesitan dos dosis por habitante y se cubriría al 70% de la población del planeta, la demanda resultante es de 10,5/11,0 mil millones de dosis.[ii] Esta primera aproximación al problema indica un faltante de oferta de 2,0 mil millones de dosis -aproximadamente un 20% de la demanda estaría insatisfecha.
Fuente: Duke Global Health Innovation Center, marzo 2021
Es importante ubicar en el contexto adecuado la estimación anterior. De alcanzarse los niveles mencionados en 2021 se triplicaría la producción mundial de vacunas respecto de 2020 y años previos. Este resultado de extraordinaria magnitud ha sido el resultado de una acción conjunta del sector privado y público. En los países que estaban en condiciones de dar este salto productivo se pusieron en juego recursos financieros y también mecanismos institucionales.[iii] El caso de E.E.U.U., donde la experiencia se encuentra más documentada, se estima que la canalización de fondos públicos alcanzó a us$ 24 mil millones.[iv] Más aún, la acción se organizó alrededor de una iniciativa especial -WARP- centralizada en el Departamento de Defensa que sumó a las agencias de investigación científica y convocó al sector privado. La movilización fue un ejercicio de alto calibre estratégico, de comando y control, donde las autoridades reasignaron insumos y contratos entre el sector privado, limitaron la exportación de insumos esenciales y colocaron voluminosas órdenes de compra anticipada a los laboratorios privados. El avance del financiamiento y la certidumbre de la demanda permitieron la readecuación de las plantas, la adquisición de equipos y el reclutamiento de personal altamente especializado. Europa, con una estructura de decisiones más compleja y sin la misma celeridad para la asignación de recursos, ha tenido tropiezos más considerables con su plan de vacunación.[v]
No obstante, como bien lo señalan diversos autores, la proyección de oferta de 9 mil millones de dosis está sujeta a varios factores que es necesario tener en cuenta a la hora de interpretar los datos. El primero de ellos es que no se descarta la posibilidad de que sea necesaria una dosis adicional, cuando se aproxime el otoño en el hemisferio norte. El segundo elemento de incertidumbre es la aparición de mutaciones. Si tal fuera el caso, esto podría exigir readecuar las actuales líneas de producción para atender las nuevas cepas, con la probable consecuencia de disminuir el volumen de oferta. El tercer aspecto es que la materialización de los niveles proyectados de dosis requiere la disponibilidad en tiempo y cantidades adecuadas de los diferentes insumos que se utilizan en el proceso.
Esta última cuestión no es menor dado que el proceso productivo de los diferentes tipos de vacunas se apoya en cadenas globales de valor. El diagrama siguiente muestra los principales aspectos de dicho proceso productivo.
Fuente: Bown , C. y Bollyky, T., op. Cit.
A su vez el Gráfico II señala la distribución geográfica de las plantas de producción. Aproximadamente 55% de la producción se encuentra en Asia, 40% en Europa y E.E.U.U. y 5% se distribuye entre África y América Latina.
GRÁFICO II – Localización de los productores de vacunas (etapa 3 en adelante)
Fuente: Chatham House, Towards Vaccinating the World, Marzo 2021
La fragmentación del proceso productivo con plantas especializadas en distintos insumos y procesos lleva a que los distintos eslabones intervinientes se encuentren vinculados a través de una serie de contratos que conforman la red global de producción. La longitud de estas cadenas varía por tipo de vacuna y países. Así, por ejemplo, E.E.U.U. debido al tamaño de su mercado y la existencia de un desarrollo industrial farmacéutico maduro previo a esta crisis, es menos dependiente de la provisión de insumos provenientes del exterior
Habida cuenta del despliegue geográfico de estas cadenas de producción, la circulación transfronteriza sin tropiezos de los insumos resulta un aspecto clave de la logística. De la misma forma, restricciones a las exportaciones sea para atender las necesidades locales de producción -tal como las que aplicó Italia trabando embarques con destino a Australia y E.E.U.U reteniendo insumos despachados a la India-, constituyen un serio obstáculo para el desempeño normal de la producción. Es con este propósito que varios países han promovido la iniciativa de “Comercio y Salud” en el seno de la OMC.[vi]
La compra y distribución de las dosis: el panorama a la fecha.
El exponencial incremento de la capacidad productiva de vacunas para contener la pandemia del COVID-19, como apuntamos arriba, junto a un proceso desigual en la distribución de vacunas. En la actualidad, los países de alto ingreso concentran 4 dosis per cápita, mientras que, en el otro extremo, los países más pobres registran una disponibilidad de 0.6-0.8 dosis por habitante.[vii] El desbalance sería más agudo de no haber mediado una rápida respuesta de la cooperación internacional a través de la iniciativa COVAX -un mecanismo que ha permitido realizar compras subsidiadas para los países de más bajo ingreso.[viii] No obstante, COVAX no ha logrado reunir los fondos necesarios para atender las distintas metas -diagnóstico, testeo, insumos médicos, etc-, además de las vacunas. En pleno combate a la pandemia su presupuesto presenta una brecha de financiamiento equivalente al 66% del gasto estimado para 2021.[ix]
Una acción en múltiples frentes.
Como se ha visto, el logro científico y de movilización de recursos conseguido hasta aquí ha sido extraordinario. Sin embargo, una efectiva contención de la pandemia y la posibilidad de evitar pérdidas de vidas humanas y más costos sociales y económicos requiere de manera urgente una acción simultánea en cuatro frentes principales -científico, productivo, comercial y equidad en el acceso-, y cuyo común denominador es la cooperación internacional. Sigue una referencia breve a cada uno de ellos.
El intercambio científico es un ingrediente esencial porque las características epidemiológicas están lejos de ser conocidas integralmente, en particular las posibles mutaciones hacia cepas de mayor peligrosidad. Segundo en materia productiva es imperioso coordinar esfuerzos y recursos para aumentar la oferta y permitir un desempeño adecuado de las cadenas de valor. Como se explicó arriba, este desarrollo ha sido posible porque se ha conjugado la acción pública y privada. La experiencia recogida indica que, además de los fondos estatales comprometidos, ha sido vital el papel de coordinación que han impartido las agencias públicas. Un tema contencioso para la expansión de la oferta es la cuestión de la propiedad intelectual (patentes). La materia se viene discutiendo a nivel de la OMC, pero no existe acuerdo: EE. UU. y Europa, principalmente, se oponen a la cesión de derechos sobre las mismas.[x] De otro lado, países como India y Sudáfrica, y ahora se ha sumado Brasil, proponen una modificación del acuerdo internacional sobre patentes para facilitar este proceso.[xi]
En materia de comercio, como se apuntó, es necesario mantener abiertos todos los canales de manera que fluyan sin tropiezos los insumos y que no haya restricciones a las a las exportaciones. Finalmente, por el lado de equidad en el acceso, corresponde dotar de los recursos financieros a COVAX y permitir la redistribución de dosis que algunos países han adquirido en exceso.
La tarea es de enorme complejidad. También es grande el beneficio, tanto en términos de vidas humanas que se pondrán a salvo, como de facilitar una recuperación económica menos desigual. Para todo ello se necesita liderazgo y capacidad de diálogo de los países que en este mundo multipolar dominan la escena internacional.[xii] En ausencia de cooperación o de iniciativas fragmentadas, habrá de proliferar una geopolítica de la vacunación mundial con mayores tensiones sociales y costos económicos para los países que carecen de producción propia.
[i] https://www.raps.org/news-and-articles/news-articles/2020/3/covid-19-vaccine-tracker
[ii] La así llamada inmunidad de rebaño se alcanza con niveles de vacunación próximos al 70%.
[iii] Bown , C. y Bollyky, T. Here´s how to get billions of COVID-19 vaccines doses to the world, en de Bolle, Obstfeld, M. y Posen, A., editores, Economic Policy for a Pandemic Age, PIIE Briefing 21-2.
[iv] Sobre WARP, véase https://www.defense.gov/Explore/Spotlight/Coronavirus/Operation-Warp-Speed/
[v] Joffe, J. No Hurry – We are the EU, en American Purpose, Abril 2021.
[vi] OMC, WT/GC/223, 24 de Noviembre 2020.
[vii] Chatham House, Towards Vaccinating the World, Marzo 2021.
[viii] Al respecto de COVAX veáse, https://www.who.int/initiatives/act-accelerator/covax
[ix] McClellan, M., et al. Reducing Global COVIDVaccine Shortages. New Research and Recommendations for US Leadership. Duke Global Health Institute. Abril 2021.
[x] Un balance del estado del debate a la fecha puede leerse en la reciente presentación de la Directora General de la OMC Okonjo-Iweala a propósito del evento COVID-19 and vaccine equity: ¿what can the WTO contribute?, https://www.wto.org/english/news_e/spno_e/spno7_e.htm
[xi] El pasado 15 de Abril varias personalidades políticas y científicas firmaron una carta abierta dirigida al Presidente Biden solicitando que EEUU preste su acuerdo para exceptuar las obligaciones establecidas en el acuerdo internacional de propiedad intelectual de la OMC y permitir la utilización de las patentes desarrolladas para el desarrollo de las vacunas del COVID-19.
[xii] En esta línea se inscribe el reciente llamado de 23 Jefes de Estado para firmar un tratado específico para contener esta (“y futuras”) pandemias. Cabe destacar que ni EEUU ni China han firmado esta petición. https://www.forbes.com/sites/roberthart/2021/03/30/nobody-is-safe-until-everyone-is-safe-world-leaders-call-for-global-pandemic-preparedness-treaty/?sh=f58778630fea
Publicado en Alquimias Económicas
